Liberalizarea vizelor în Moldova după 5 ani: slăbiciunile bunei guvernanțe și comparații ucraineano-georgiene

Cu 5 ani în urmă, Uniunea Europeană a introdus Moldova în lista țărilor beneficiare ale regimului fără vize, care deocamdată a produs mai multe efecte pozitive decât negative. Între anii 2014-2019, peste 2 milioane de moldoveni au traversat frontierele europene de circa 6,2 milioane de ori (MFA.GOV.md, 26 aprilie 2019). Liberalizarea vizelor a permis reducerea cheltuielilor și optimizarea timpului pentru efectuarea călătoriilor. Mai exact, moldovenii au putut economisi circa 70 mln EUR, care altminteri urmau să acopere costul vizelor Schengen corespunzătoareregimului facilitat de vize (35 EUR pe persoană), funcțional între 2007-2014. Iar aflarea legală a moldovenilor a fost extinsă către toți deținătorii pașapoartelor biometrice (90 zile pe durata a șase luni). Consecințele neintenționate ale liberalizării vizelor au cuprins însă încurajarea unei serii de practici negative, precum depășirea perioadei de ședere, solicitările de azil nejustificate sau integrarea criminalității în circuitul deplasărilor facilitate către UE. Proporțiile crescânde ale acestor iregularități încep să îngrijoreze UE. Pe lângă acțiunile moldovenilor în UE, (in)acțiunile autorităților în interiorul Moldovei formează o altă parte a preocupărilor europene. De aceea, defectele în combaterea corupției, slăbirea legislației fiscale sau investigarea eșuată a fraudei bancare au devenit la fel de presante, sau chiar mai mult, pentru regimul fără vize, alături de abuzurile cetățenilor.

În 2014, partea europeană a răsplătit eforturile autorităților moldovenești pentru o serie de reforme, gândite ca să actualizeze legislația destinată migrației sau drepturilor omului, să întărească lupta anti-corupție sau să amelioreze gestionarea frontierelor de stat. Obiectivul acelei ipostaze a fost utilizarea Moldovei ca „sursă de inspirație” pentru regiunea Parteneriatului Estic, care demonstra că autoritățile naționale pot reprezenta parteneri credibili ai reformelor și, laolaltă, ai integrării europene. În 2019, ponderea cazului moldovenesc s-a redus la zero, atât ca urmare a multiplelor eșecuri de guvernare, dar și pentru că regimul fără vize s-a extins asupra Georgiei (Martie 2017) și Ucrainei (Iunie 2017). Dispariția exclusivității moldovenești s-a soldat cu consolidarea poziției tranșante a UE, pe de o parte, și cu slăbirea potențialului moldovenesc de a târgui concesii, pe de altă parte. Mai mult ca atât, Moldova nu se poate eschiva nicidecum de la demersurile europene, deoarece participă la o competiție informală cu Ucraina și Georgia pentru atenția UE. Deși, riscurile generate de Georgia sau Ucraina pentru securitatea publică din UE, pot diminua importanța regreselor provocate voluntar, pe teren politic, de către autoritățile moldovenești.

Criza migrației din 2015 a tensionat atitudinea guvernelor europene față de aplicabilitatea regimului fără vize de către țările terțe. Negocierile părților europene pe marginea consolidării Zonei Schengen a rezultat în simplificarea procesului de suspendare a regimului fără vize. Reforma în sine denotă insistența îndemnurilor protecționiste, dar și complementează instrumentele de țintire a corupției și criminalității din vecinătatea estică a UE (IPN, 15 Ianuarie 2018). Disponibilitatea mecanismului de suspendare a regimului fără vize este deja testat de către parlamentul olandez, care în aprilie 2019 a îndemnat guvernul țării să ceară de la UEreintroducerea vizelor pentru Albania. Chiar dacă Albania se confruntă cu diverse probleme legate de nerespectarea prevederilor regimului fără vize, motivul indicat de partea olandeză ține de abundența crimei organizate transfrontaliere cu implicarea cetățenilor albanezi. Creșterea greutății politice a forțelor populist-naționaliste în Europa, inclusiv odată cu viitoarele alegeri europene (25-26 mai), poate duce la multiplicarea solicitărilor de a repune în loc vizele Schengen atât pentru Balcanii de Vest, cât și pentru statele asociate din Parteneriatul Estic – Moldova, Ucraina și Georgia. Din aceste considerente, atât gesturile autorităților naționale, cât și comportamentul cetățenilor pot avea în egală măsură un rol determinant în menținerea intactă a regimului fără vize.

Parametrii tehnici versus parametrii politici

Conform noilor prevederi legate de suspendarea vizelor, finalizate în noiembrie 2018, Bruxelles-ul este obligat să monitorizeze evoluția parametrilor politici, dar și tehnici, pe o durată de până la 7 ani din momentul eliminării vizelor. Ulterior, evaluarea situației se poate face la necesitate sau la îndemnul Consiliului UE, sau a Parlamentului European. În acest fel, Moldova se va afla pe radarul monitorizării UE cel puțin până în 2021, când se vor împlini 7 ani de la liberalizarea vizelor.

Până acum, Comisia a lansat două rapoarte de evaluare, care punctează domeniile critice din cele 8 țări beneficiare de regimul fără vize (5 din Balcanii de Vest și 3 din Parteneriatul Estic), inclusiv pentru Moldova. Ambele rapoarte (decembrie 2017 și decembrie 2018) denotă tendințe negative pentru Moldova, atât pe partea criteriilor politice legate de implementarea măsurilor de combatere a corupției sau criminalității, cât și din domeniul gestionării corecte a migrației.

Prioritatizarea îngrijorărilor europene vizavi de îndeplinirea de către Moldova a condițiilor regimului fără vize este deductibilă din orânduirea lor în fiecare dintre documente. Așadar, evaluarea din 2017 a scos în prim plan preocupările legate de eforturile insuficiente în contracararea spălării banilor, fortificarea instituțiilor anti-corupție și de integritate. În lista recomandărilor formulate de către UE în 2017, iregularitățile migrației moldovenilor a ocupat un loc minor (doar o recomandare din totalul de 6, inclusă ultima în top).  Situația s-a schimbat considerabil în 2018, când parametrii tehnici legați de refuzurile la intrare în UE, solicitările de azil sau șederea ilegală, au surclasat alte probleme (3 recomandări din 6, situate pe primele locuri în top), lucru confirmat statistic (Vezi Tabelul 1). Remodelarea situației a echilibrat criticile adresate parametrilor anti-corupție, care în pofida unor îmbunătățiri formale (legi, proceduri) întârzie să producă rezultate măsurabile ce ar ținti în corupția politică, stoparea căilor de spălare a banilor sau returnarea fondurilor fraudate din sistemul bancar.

Tabel 1. Principalii indicatori ai evaluării îndeplinirii condițiilor regimului fără vize cu UE

Sursa: Datele comasate de autor în baza celor două Rapoarte de monitorizare ale UE

Spre deosebire de problemele politice, precum combaterea corupției, abuzurile individuale ale moldovenilor sunt mai vizibile pentru ochiul europenilor și pot încuraja demersurile pentru suspendarea vizelor în orice moment (suspendare de 9 luni, ulterior de încă 18 luni și în final introducerea definitivă a vizelor pentru toți cetățenii). Germania, Olanda, Polonia și Ungaria sunt printre țările europene cel mai des afectate de iregularitățile comise de către moldoveni (solicitări de azil, șederi ilegale). Exemplul Albaniei denotă că Olanda denotă un grad ridicat de sensibilitate față  de abuzurile comise împotriva regimului fără vize, deși Germania nu trebuie scoasă din calcul. Din aceste considerente, contactele politice și sectoriale pe domenii de securitate publică, migrație și drepturile omului, cu Olanda și Germania necesită atenție din partea Chișinăului.

În prezent, autoritățile moldovenești încearcă să demonstreze cooperare eficientă în returnarea moldovenilor care au încălcat termenii de ședere (Unimedia, 19 aprilie 2019). Totuși, datele anului 2018 indică asupra faptului că doar 80% din moldovenii plecați în UE în baza regimului fără vize se întorc acasă (IPN, 2 Mai 2018). O performanță redusă este atinsă în privința solicitărilor de azil, care, deși a scăzut de peste 2 ori în 2018 (1.610) față de 2017 (3.675), este semnalată ca o problemă majoră de către UE. Deocamdată, autoritățile nu au anunțat nicio măsură clară ce ar permite soluționarea sistemică a problemei solicitanților de azil, precum stabilirea profilului comun sau dezmembrarea rețelelor de facilitatori.

De asemenea, în termeni politici, partea moldovenească nu a renunțat la politicile, față de care au obiectat anterior partenerii externi, opoziția internă și majoritatea societății civile. Atât amnistia capitalului, cât și acordarea cetățeniei moldovenești contra investiții, fără publicarea numelor beneficiarilor, sunt sprijinite de către 74% din Parlamentul reales pe 24 februarie 2019 (PSRM, PDM, Partidul Șor și independenții – 75 mandate). Riscurile prognozate nu s-au materializat, deocamdată. Autoritățile au acordat o singură cetățenie pentru investiții de la lansarea programului în noiembrie 2018 (ZDG, 5 aprilie 2019) și a adunat 30 mln MDL (circa 1.5 mln EUR) de la zece persoane în baza amnistiei fiscale, lansată în vara lui 2018 (Europa Liberă, 26 Aprilie 2019). Numai fosta opoziție extra-parlamentară, actualmente reprezentantă în Parlament (Blocul ACUM – 26 mandate), cere suspendarea acestor politici, ca parte a unui pachet anti-oligarhic (ACUM.md). Persistă percepția că UE folosește raportarea din cadrul mecanismului de suspendare a vizelor pentru a-și canaliza critica în favoarea bunei guvernanțe din Moldova (IPN, 19 Noiembrie 2018).

Georgia mai alertată decât Moldova, Ucraina – mai calmă

Raportate la dimensiunea populației, datele statistice denotă cele mai negative tendințe pentru Georgia, cu predominarea subiectului solicitărilor de azil și a indicilor înalți de integrare a cetățenilor georgieni în activități criminale în Europa. Ucraina poate fi examinată ca al doilea caz dificil, în mare parte din cauza operațiunilor militare din Donbass, generate de forțele separatiste, susținute de Rusia. Acest lucru explică gradul ridicat al solicitărilor de azil, venite din partea ucrainenilor (circa 10 mii anual), sau contrabanda cu muniții provenite din Donbass. Deși indicatorii tehnici favorizează Moldova, aceasta denotă o performanță slabă în domeniul combaterii corupției, asemănător cu datele pentru Ucraina.

La începutul anului trecut, autoritățile georgiene au întreprins mai mulți pași pentru a calma îngrijorările părții europene, în particular ale Germaniei. În direcția combaterii migrației ilegale, a fost actualizată legislația privind eliberarea actelor de identitate, care limitează dreptul de a modifica numele de familie de la peste 25 de temeiuri (Agenda.ge, 19 Aprilie 2018) la doar două cazuri – căsătorie și divorț. Acest pas ajută la identificarea georgienilor aflați ilegal în spațiul Schengen. Adițional, au fost introduse pedepse draconice, inclusiv privare de libertate de până la 4 ani, pentru cei care oferă sprijin georgienilor, aflați ilegal în Europa sau la pregătirea solicitărilor de azil. Pentru a descuraja interesul în solicitarea de azil, partea georgiană a sugerat Germaniei (Agenda.ge, 6 martie 2018), dar și altor state europene, să includă Georgia în lista țărilor sigure. Astfel, este intenționată prevenirea acordării statutului de azilant, dar și grăbirea procedurilor de examinare a solicitărilor, readmiterea și respectiv returnarea persoanelor. Deja 12 state Schengen au urmat apelului georgian și au anulat șansele georgienilor de a primi azil (Agenda.ge, 1 Aprilie 2019), inclusiv Germania care a vizat Georgia, alături de alte țări surse importante de solicitanți de azil Tunis, Marocco și Algeria (Agenda.ge, 19 Ianuarie 2019). În ceea ce privește combaterea criminalității de origine georgiană, care și-ar spori „influența asupra pieței criminale” (Comisia Europeană, 19 Decembrie 2018), Georgia reușește să contracareze grupuri criminale, inclusiv în parteneriat cu statele UE. Dar numărul acestora este probabil atât de ridicat că eforturile trebuie dublate. În aprilie 2019, peste 25 de georgieni acuzați de crime au fost reținuți în Spania, iar autoritățile din Germania, Islanda și Suedia raportează criminalitate ridicată cu implicarea cetățenilor și a solicitanților de azil georgieni (Civil.ge, Aprilie 2019). Aparent, numeroasele măsuri adoptate de către guvernul georgian au încă un impact insuficient pentru a oferi garanții solide părții europene. Este cert faptul că asupra regimului fără vize planează anumite riscuri, lucru redat de vizita reprezentanților Comisiei Europene (Directoratul Justiție și Afaceri Interne) la Tbilisi pentru a discuta dificultățile legate de îndeplinirea condițiilor regimului fără vize de către partea georgiană (Agenda.ge, 24 Aprilie 2019).

Emergența preocupărilor europene conexe ordinii și securității publice denotă, pe de o parte, incapacitatea autorităților din Moldova, Ucraina și Georgia de a combate efectiv criminalitatea internă. Același lucru, pe de altă parte, evidențiază abilitatea criminalilor de a-și exterioriza fără greutăți activitatea în Europa, prin intermediul regimului fără vize. Cele mai multe alerte lansate de către autoritățile naționale prin Sistemul de Informații Schengen îi revin Georgiei, inclusiv raportat la dimensiunea populației. Astfel, peste 250 de solicitări de arest sau de extrădare au avut ca referință cetățenii georgieni, un număr similar – în cazul Ucrainei, iar sub 150 de alerte au fost înregistrate pentru Moldova (Vezi Tabelul 2).

Tabel 2. Alertele UE prin intermediul Sistemul de Informații Schengen de generația a doua

În loc de concluzii…

Agitația Georgiei în jurul îngrijorărilor europene contrastează cu atitudinea calmă din partea Moldovei și Ucrainei. Cele din urmă, fie preferă să soluționeze derapajele regimului fără vize cu o publicitate minimă sau, dacă nu, atunci percep la o intensitate redusă semnalele de alertă transmise de UE.

Pe lângă reanimarea regimului fără vize, intensificarea cooperării cu instituțiile europene ajută la credibilizarea guvernării georgiene, aflate sub influența oligarhului Bidzina Ivanishvili. În situația Ucrainei prevalează obiectivele majore – consolidarea statalității, securității și funcționalității statale, care se suprapun în partea ce ține de liberalizarea vizelor, preponderent când este susținută combaterea corupției.

Autoritățile moldovenești sunt focusate pe repoziționarea post-electorală a formațiunii conduse de Vladimir Plahotniuc, ceea ce prevalează în raport cu obiecțiile europene legate de guvernanță și corupție. Chiar dacă forțele anti-oligarhice sau societatea civilă de la Chișinău folosesc mecanismul de suspendare a vizelor pentru a accentua implicarea autorităților în scheme de spălare a banilor sau corupție înaltă, atenția cetățenilor europeni și a guvernelor lor este captivată de imaginile migrației ilegale și/sau a criminalității.

Articol aprut pe site-ul ipn.md